图片来源：东方IC
在《如何区分美国初级制裁和次级制裁》一文中，我曾提到，美国政府并没有对次级制裁（SecondarySanction）进行准确定义，同样，美国政府也没有对次级制裁的范围进行准确界定，这导致我们在评估所面临的美国次级制裁风险时困难重重。随着美国次级制裁的范围越来越大，如何识别美国次级制裁风险，是走出去的中国企业必须回答的问题。在我看来，识别美国次级制裁风险，可能需要从法律法规、制裁案例和美国政府高层表述等维度来综合分析。为了更好地说明这一点，我将结合美国对委内瑞拉的经济制裁进行分析。选择以美国对委内瑞拉的经济制裁作为分析对象，主要是因为业界对于非美国人从什么时候开始开展涉委内瑞拉业务面临美国次级制裁风险有不同的看法。
法律法规层面
美国时间年8月5日，特朗普总统签发了号行政命令，很多律师、专家、学者以此为依据，认为美国开始对开展与委内瑞拉有关业务的非美国人进行次级制裁。上述专业人士做出这种判断主要依据是号行政命令中这样的一段表述：Section1.(b)（i）规定，任何个人或实体（AnyPerson）如果被认定为因号行政命令的而被纳入SDN名单的个人或实体提供重大金融、物资、技术支持和服务，美国财政部长在咨询美国国务卿后可以将其纳入SDN名单。实际上，在制裁委内瑞拉的、奥巴马总统于年3月签发的号行政命令以及特朗普总统于年11月签发的号行政命令中，也有相似的表述。号行政命令Section1(a)(iii)规定，任何个人或实体（AnyPerson）如果被认定为因号行政命令的而被纳入SDN名单的个人或实体（如PDVSA）以及委内瑞拉政府管理的工程项目中的腐败活动提供重大金融、物资、技术支持和服务，美国财政部长在咨询美国国务卿后可以将其纳入SDN名单。这是不是意味着美国总统早就授权美国财政部长可以对开展与委内瑞拉有关业务的非美国人进行次级制裁？
对此，HollandKnight律师事务所的律师在一篇文章中表示，上述表述出现在很多行政命令中，这为美国财政部对非美国人进行次级制裁提供了法律基础。的确，在美国总统签发的很多行政命令中，如针对伊朗的号行政命令和号行政命令、针对叙利亚的号行政命令、针对克里米亚地区的号行政命令，甚至在针对白俄罗斯的号行政命令以及针对布隆迪的号行政命令中，也有类似表述。我只是挑选了部分行政命令，实际上有非常多的行政命令都有类似表述。业界广泛认为美国对非美国人开展涉伊朗、叙利亚和克里米亚地区的部分业务有次级制裁风险，那么对于非美国人开展涉白俄罗斯和布隆迪业务是否有次级制裁风险？我们是否可以这样理解，对非美国人的次级制裁的权力来自于美国总统，美国总统在行政命令中可以将其授予给美国财政部长，至于美国财政部长是否使用这一授权，完全可以结合国际形势，具体问题具体分析。
制裁案例层面
如果说仅仅从法律法规条文中，我们不好理解开展业务是否存在次级制裁风险，那么，我们是否可以结合具体的制裁案例来综合评估呢？以美国对委内瑞拉的经济制裁为例。在我们熟知的制裁案例中，有三个第三国的企业因涉委内瑞拉业务而被纳入SDN名单，分别为年3月11日被纳入SDN名单的俄罗斯EM银行、年4月12日被纳入SDN名单的意大利船运公司PBTankers（年7月3日被从SDN名单中移除）和年7月3日被纳入SDN名单的古巴石油公司Cubametales。这三家非美国企业都是被美国财政部依据号行政命令纳入SDN名单。在此需要注意的是，OFAC并非依据美国对俄罗斯的经济制裁法律法规将EM银行纳入SDN名单，也没有依据美国对古巴的经济制裁法律法规将Cubametales纳入SDN名单。
在评估涉委内瑞拉业务是否面临美国次级制裁风险时，俄罗斯企业、古巴企业与意大利企业并无不同，他们在开展被认定违反美国对委内瑞拉经济制裁法律法规的业务时，都与美国没有连接点，依据的是同一个行政命令，甚至PBTankers和Cubametales依据的是同一个条文（这两家企业因同一件事被纳入到SDN名单）。至于企业是俄罗斯或古巴的，还是意大利的，企业是不是最终被移除以及如何被移除，并不影响我们对非美国人开展涉委内瑞拉业务是否存在美国次级制裁风险的判断。企业是俄罗斯或古巴的，只是会因俄罗斯、古巴属于美国经济制裁的对象且这两国与委内瑞拉关系密切，而增加其开展涉委内瑞拉业务面临的美国次级制裁风险。
美国政府高层表述
如果美国政府高层表示或在相关文件明确，特别是国务卿和财政部长表示，非美国人开展哪些业务存在次级制裁风险，那么，我们可能就有比较准确的答案。比方说，特朗普总统重启与伊朗核相关的次级制裁后，美国国务卿和财政部长以及其他政府官员就多次表示对开展与伊朗相关业务的非美国人进行次级制裁，且美国国务院和财政部相关解答和指导性文件中对此也有说明。以美国对委内瑞拉的经济制裁为例，年3月6日，美国白宫发布了美国国家安全事务助理约翰.博尔顿的声明，博尔顿表示，如果非美国金融机构参与马杜罗政府相关的非法交易，将会遭受美国的制裁。一些境外律所表示，博尔顿的声明是在威胁要对开展与委内瑞拉有关业务的第三国金融机构进行次级制裁。非常巧合的是，几天后，俄罗斯EM银行就因为PDVSA提供重大支持而被纳入SDN名单。
综合上述分析，我们是否可以这样理解：在美国相当一部分制裁项目中，美国总统都给予美国财政部长或国务卿对第三国的个人和实体进行次级制裁的授权，但次级制裁因其霸权主义和强权政治本质而容易引起外交争端，所以，美国财政部和国务院在决定是否对第三国的个人和实体进行次级制裁时会非常审慎，这导致除了伊朗、朝鲜、叙利亚、俄罗斯、委内瑞拉等制裁项目，其他制裁项目较少出现次级制裁案例。我们在识别是否存在美国次级制裁风险时，可能需要持有更保守的立场，毕竟，国际性的大企业一般度无法承受被美国制裁的风险。
以上只是一家之言，理解可能并不准确，希望能够起到抛砖引玉的作用。在此，感谢同业的一些专家，正是和他们的多次交流，使我有意愿写这篇文章，也帮我厘清了思路。
预览时标签不可点文章已于修改收录于话题#个上一篇下一篇